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李国祥:中国为什么要走新型城镇化道路?

    城镇化是人类发展的必然过程。不同国家、不同地区、不同阶段,城镇化速度与城镇化质量则存在着明显差异。自1996年以来,我国城镇化进入加速阶段,每年新增城镇人口约2000万人,年均城镇化水平提高近1.5个百分点。2012年,我国城镇人口已经超过7亿人,城镇化率达到52.6%。

      近来,新型城镇化已成为社会热议的话题。人们普遍认为,新型城镇化将会带来难得的发展机遇。同时也有人认为,新型城镇化就是新一轮的高速城镇化,将会大兴土木、圈地造城、逼农民进城上楼、推高房价。新型城镇化果真会如此吗?如何理解新型城镇化?我国为什么要提新型城镇化?怎样才能走出一条符合“五位一体”要求、可持续发展的新型城镇化道路?需要探讨。

      理解新型城镇化必须科学总结快速城镇化的成效与问题

      城镇化是人类发展的必然过程。不同国家、不同地区、不同阶段,城镇化速度与城镇化质量则存在着明显差异。自1996年以来,我国城镇化进入加速阶段,每年新增城镇人口约2000万人,年均城镇化水平提高近1.5个百分点。2012年,我国城镇人口已经超过7亿人,城镇化率达到52.6%。

      根据国际上一般经验,一个国家或地区当城镇化率处于30%到70%之间时,城镇化速度则相对比较快。据此可以判断未来相当一段时间内我国城镇化率还将快速提高。如何才能更好地确保我国城镇化质量?这是一个迫切需要解决的重大课题。为此,需要总结和反思我国以往快速城镇化的成效和出现的重大现实问题。

      快速城镇化,使我国有效地抵御了亚洲金融危机和国际金融危机冲击,实现了经济快速增长。20世纪90年代末,亚洲一些国家发生了严重金融危机,我国经济保持着平稳较快增长。由美国次贷危机引发的国际金融危机,让当今世界上发达经济体遭遇历史最严重的经济衰退。美国财政悬崖、欧洲主权债务危机、日本经济停滞不前,困扰着发达国家。同时,一些发展中国家无法从长期增长性贫困和中等收入陷阱走出来,一些发展中国家长期陷入战乱和国内动荡。而自1996年以来,我国经济年均增长速度超过9%,成为世界经济的引擎,经济总量稳居世界第二位。

      快速城镇化,带来了工业化的快速发展。到2012年,我国第一产业在国民经济比重已经下降到约10%,工业化基本实现。城镇化和工业化在带来经济快速发展的同时,还肩负起了反哺农业和带动农村发展重任。快速城镇化,正在彻底改变中国的落后面貌,让越来越多的中国人摆脱贫困。

      现在,我国提出新型城镇化,不是否定城镇化道路,而应该是为了提高城镇化质量。这样,我们在充分肯定快速城镇化成效的同时,也必须清醒地认识到我国城镇化出现的问题。

      到2012年,我国转移农村劳动力超过2.6亿人,其中外出农民工超过1.6亿人,他们基本上都在城镇就业,这是城镇化快速推进给农村带来的变化。快速城镇化,拓宽了农民增收渠道。目前,我国农民在城镇就业的收入超过在家中务农的收入。但是,每年转移的大量农村劳动力,仍然游离于农村和城镇,尚未成为真正的市民城镇化,根本上是人口由分散在农村向城镇集中的过程。

      衡量城镇化水平,基本指标是城镇人口在全社会人口中的比重。如果只让农民进城而不让农民转变为市民,这样的城镇化是一种不彻底的城镇化。由于建设的需要,一些农民已经失去土地,但是仍然未能成为市民,人口城镇化滞后于土地城镇化问题突出。

      人口城镇化滞后所带来的经济社会问题影响极其深远。转移农村劳动力不能市民化,无论对农村,还是对城市,都会带来后遗症。农民工只能进城就业,无法举家在城镇生活,出现农村留守妇女、留守儿童和留守老人等社会问题。新生代农民工,对农业和农村比较陌生,但是真正融入城镇还比较困难。

      农民工不能市民化,就会抑制消费,给我国经济发展方式转变带来困难。农民工不能市民化,就可能将农业作副业,制约农业规模经营,妨碍现代农业发展。农民工不能市民化,也会使民工荒问题日益严重,特别是逢年过节农民工回乡所带来的城市服务业缺工问题已经影响到城市居民家庭生活。

      我国很多城镇建设比较粗放,占用土地过多,集约化程度不高。很多城镇建设,比较注重征地造城,卖地搞房地产开发,土地财政富裕了城镇政府,而对于居民必需的菜市场等公共设施建设既没有投入,也不给合法的建设用地。一些城镇注重引进工业项目,搞工业园,而对于公共绿地建设严重不足,城镇生态系统缺陷大、环境差。

      目前,我国形成的城镇化体系极不合理。越来越多的大型城市和一线城市人口过于集中,甚至过分拥挤、交通堵塞、污染严重,房价过高,居民生活负担重、质量差,“城市病”越来越突出。一些中小城市和小城镇经济发展乏力,缺乏有竞争力的产业,对转移人口的吸引能力不强。很多农村城镇化地区已经聚集了大量人口,但是城镇功能十分不健全。

      一些城镇政府缺乏大局观念,过分注重经营城市,而公共服务意识比较淡薄,公共服务严重不足。城镇政府普遍地对常住居民提供差别化歧视性公共服务,特别是在教育、医疗卫生和社会保障方面尤为突出。

      未来我国城镇化仍将会快速提高。在城镇化快速推进的同时,如何确保城镇化质量?这就需要对我国城镇化中暴露出来的问题,要敢于面对,深入研究,注重顶层设计,激励创新,大胆实践,不断总结,及时纠偏。这样才能走出一条更符合全国人民期待的新型城镇化道路。

      只有新型城镇化才能更好地实现中国梦

      什么是新型城镇化?新型城镇化,内涵理应极其丰富。尽管目前很难清晰地界定新型城镇化,但是随着我国城镇化的不断实践,其内涵也将不辨自明。从现有认识来看,我国在当前提出新型城镇化主要是针对我国快速城镇化实践中所出现的重大问题而提出来的,无疑地,它负有新的历史使命,是区别于我国以往的城镇化,更是区别于世界其他国家一般的城市化。

      结合我国现代化进程的实际,综合考虑到我国城镇化成效与问题,新型城镇化的总体目标应是城镇化与我国新型工业化、信息化和农业现代化能够更好地相协调,在全面小康社会建设中能够更好地发挥作用,能够更好地实现强国富民梦。

      新型城镇化必须对过去快速城镇化的一些理念和做法进行纠偏。作为区别于以往的城镇化,我国新型城镇化应是由过去的制约外来人口融入城镇向积极稳妥地将转移人口市民化转变的过程,城镇建设和发展由过去的粗放方式向集约化转变的过程,城镇由过去的过分注重经营城市向服务市民转变,城镇政府公共服务由过去的只面向户籍人口向覆盖到全部常住人口转变的过程,最终使城镇化质量明显提高,并形成大中小城市、小城镇和城市群的科学合理体系。

      作为区别于世界其他国家一般的城市化,我国新型城镇化理应最大限制地避免城市病和农村病的蔓延和恶化,绝不让贫民窟成为我国城市的社会问题,也绝不让农村凋敝,便不会出现全社会只重视工业而忽视农业。我国新型城镇化,必须有助于实现城乡一体化发展。

      走新型城镇化道路,是全面建设小康社会的必然要求。未来10年是全面建设小康社会的决定性阶段。让更多的人生活在城镇,不但可以让更多人享受城镇文明,尽快过上小康生活,而且也有助于减轻农村小康社会建设的压力。小康不小康,关键看老乡。小康建设的重点和难点在农村。农村只转移劳动力,而不能减少人口,有限的农业农村资源,不足以支撑城乡居民实现均等化的收入,全面小康无从谈起。农村人口大幅度减少了,全面小康建设的难度也就降低了。

      走新型城镇化道路,是转变我国经济发展方式的必然要求。新型城镇化,不但会让城镇更好地吸引合格劳动力,更好地提升劳动力素质,而且更加有助于促进城镇经济结构战略性调整。转移农业劳动力市民化,可以让劳动者更加稳定,彻底解决民工荒和劳动力结构失衡问题。通过转移劳动力培训和工作积累,形成稀缺的人力资本,增强经济发展后劲。转移农业劳动力市民化,不仅给城镇提供产业工人,而且也会拉动消费,扩大需求,促进城镇第三产业发展。走新型城镇化道路,让城镇更好地聚集各类资源并优化配置,有助于实现产业升级。

      走新型城镇化道路,才能更好地解决我国经济社会发展中的突出矛盾。长期以来,城镇建设往往都是低价征收土地,以土地财政搞城镇建设。推行新型城镇化,能够更好地维护拆迁户和被征地农民的权益,减少利益冲突。推行新型城镇化,更加注重生态环境建设,让城镇更加宜居,让市民生活更有质量,这更加符合广大市民的期待。

      不断纠偏才能闯出一条新型城镇化道路

      怎样才能走出一条新型城镇化道路?目前没有明确的答案,需要深化改革,积极探索,大胆创新,不断纠偏。

      城乡二元体制是妨碍我国新型城镇化的最大制约,我国在城乡二元结构下形成的块块分割的行政体制,城镇建设与发展,往往以追求部分群体利益最大化,忽视城镇长远发展,忽视非当地户籍常住人口权益,甚至将有户籍居民与转移人口常住居民权益对立起来,严重妨碍新型城镇化的推进。要改革户籍制度,完善人口管理,更好地建设城镇,让城镇对人口吸引力更强。要重新设计税制和社会保障分担机制,调动就业地城镇政府吸纳人口的积极性。

      推进新型城镇化,关键要转变城镇建设与发展的理念,彻底摒弃城镇化就是圈地造城的习惯思维,树立以人为本的理念。城镇建设,不仅修路盖楼办工厂,而且要更多地吸纳外来人口,更好地满足居民生活需要,更好地满足人的全面发展需要。在大力发展城镇经济同时要建设好城镇先进文化。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,注重资源节约和环境友好型城镇发展。

      推进城镇化,主要应从城镇布局和城镇管理等多方面来解决部分城市人口过分集中而部分城镇无法让外来人口融入的问题。要通过产业结构战略性调整,促进城镇合理布局,大力发展中小城市和小城镇。对于一些经济比较发达的小城镇,常住人口达到城市规模的,要通过行政区划调整,让已经城镇化的农村转变为城市,以便更好地发挥城市功能。

      大城市也需要农民工市民化。长期以来,像北京农用地商住地工业地这样人满为患的城市,控制人口增长是城市发展的重要政策措施。为此,城市往往只对高学历、海归学子开放,而将外地农民工拒之门外。北京市季节性缺工问题,反映出北京人口迁移政策存在着很大问题。每当春节来临,北京市由农民工从事的一些服务行业,如餐饮业、家政服务等传统服务业,以及快递业,就会出现严重的缺工问题。城市服务业出现严重的缺工问题,与现有的农村劳动力转移模式直接相关。如果转移农民工不能市民化,每到春节,农民工总是需要回到农村到家的。

      未来缓解大城市季节性缺工难题,可能需要对人口迁移政策做出相应的调整,也需要将一定的转移农民工市民化,改善大城市人口和劳动力结构。大城市如果只有高端人才,没有了从事一般服务的劳动力,大城市的产业体系就会不健全,社会问题就难以解决。

      推进新型城镇化,要转变政府职能,深化行政管理体制改革,提高城镇政府公共服务水平。我国大量农民工在城镇就业,但是不能与城镇居民在社会保障和子女上学等方面享受同等待遇,这不仅是社会问题,也是经济问题。应从法律和管理多方面入手,加强监管,让城镇政府拿出放弃常住居民歧视性政策的时间表,让农民工也可以购买保障房,让进城务工农民的所有孩子都能够享受免费义务教育,就近上学和参加高考。改革高等教育招生计划管理体制。对于异地参加高考的,录取地招生名额可考虑由国家教育行政主管部门追加非户籍学生计划。

      总之,新型城镇化需要通过深化改革走出一条能够让人民幸福、环境优美、社会和谐的科学发展道路。

      作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员

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