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香港土地流转制度镜鉴

    6000亿港元,这是“弹丸之地”香港截至2012年6月末的政府财政储备,相当于其24个月的财政支出,或35.2%的本地生产总值(GDP),人均近10万港元。以城市来论,这样的财政储备可谓异常丰厚。

      百年积淀的香港土地制度不仅是英美法执政体系下“产权制度”与“契约精神”的最佳产物之一,也是内地常常镜鉴之处:一方面,上世纪以来,借鉴香港经验,解开了当时不准土地转让的历史难题,开启了以土地为工业化、城市化筹资的新路;土地批租制度、勾地制度亦被植入,“土地财政”催动了经济的发展。另一方面,这一以土地生财的发展模式亦抑制了经济的活力,发展的步伐。

      6000亿港元,这是“弹丸之地”香港截至2012年6月末的政府财政储备,相当于其24个月的财政支出,或35.2%的本地生产总值(GDP),人均近10万港元。以城市来论,这样的财政储备可谓异常丰厚。

      这一政府财政储备的来源中,保守估计至少有45%的财政收入来自土地,包括土地预付款、房产税以及对开发商的可观利润所征的税收。与此形成鲜明对比的是,香港个税上限很低,仅为17%。

      香港目前的土地流转制度,源自100多年前英国人所奠定的基础制度,曾被视作英美法系下“产权制度”与“契约精神”的最佳产物之一。其土地流转制度一度被内地城市所模仿。不过,香港回归祖国15年后,其土地流转制度屡被重新审视,并被各界人士呼吁应积极镜鉴。

      百年土地流转制度

      1841年,英国人攻占香港本岛,其本是为了商业利益而强行抢占别国领土,用炮弹敲开当时落后中国的大门,不过,让历史学家多少有些不解的是,这些“强盗”对私人产权有着非同寻常的尊重。“英国人一登陆香港,便着手登记本地私人拥有的土地,对当时清朝政府发出的土地契约,他们同样认可。”香港利丰集团主席冯国经9月17日接受本报记者采访时表示。

      在完成对私人土地的造册登记后,香港港英政府在1843年便宣布,绝大部分非私人拥有的土地界定为“官地”,是万里之外英国女王的资产,由香港港英政府管理。随后的1860年及1898年,英国又从清政府手中割让了九龙、租借了新界大片土地,其也对当时私人拥有的土地进行了登记造册,然后宣布无人拥有的土地成为“官地”,由港英政府进行管理。

      从1841年开始,香港就被确立为自由港,以维多利亚港这个深水良港,以及地处南中国海要津的绝佳地理位置,吸引贸易和航运业来香港发展。而贸易业、航运业的快速发展以及战乱较少,推动了香港经济及人口的增长。而作为城市的大规模建设和本地经济的发展,也刺激了香港房地产业的快速发展。

      “可以说,是房地业的发展带动了后来金融业和资本市场的发展。”香港测量师学会及英国皇家特许测量师学会资深会员严汝江在接受本报记者采访时分析道,香港经济的基石是自由贸易,货物的进口及出口皆为零关税,所以房地产市场的发展客观上为香港政府建立了一种“税收代替制度”。土地更是香港政府的首要收入来源。

      “这样一来,土地价值的不断上涨让政府资产不断增值,每年拥有充足的财政收入来源。政府通过政府开支,兴建新的基础设施,投入到香港居民的教育、医疗,促进香港的进一步繁荣。可以说100多年来香港正是沿着这条轨迹螺旋式上升和保持繁荣的。”严汝江认为。

      供地调控制度很难调整

      目前,香港特区政府的土地财政中,有出售、勾地、差饷、地租、土地基金、物业及其投资等多类收益,但这些收益是由极少的土地产生的:香港本地的山地面积达到90%以上,除了100多年来填海造田形成的62平方公里土地,适合发展工商业和住宅的面积并不多。因此,香港土地流转只有两种方法,一是买下政府招拍挂的“官地”,二是收购私人产权的“农地”。

      冯国经认为,当初中英谈判时确立的、“香港特区政府限定每年售地50公顷”的条款,奠定了目前香港土地流转和调控制度的新时期基石。

      “香港政府一直通过‘勾地’制度来调节房地产市场的供应,仅特区政府成立后,就曾两次停止勾地,试图压缩房地产的开发供应,这都对一个时期内房价的走势形成了较好的调控效果。”严汝江认为。

      与内地不同的是,对于香港政府管理的“官地”,私人业主可以租赁,早年租“赁官”地的租期长达999年,随后曾下调为99年,最近则改为50年。严汝江认为,这体现了香港土地流转制度的灵活性。

      与内地有所类似的是,香港也大量存在农地转为住宅或商业用地的情况。具体情况是,需要这些土地的房地产商受到相关法律的保护,有20%左右的利润空间;农地所有人出售其土地的个人收入不需要缴纳“利得税”及“所得税”,这都刺激了“农地”的放量出售。

      “目前新界的农地价格每平方英尺120到210港元。”严汝江介绍说,仅以此价格计算,一英亩土地(合4046平方米,43560平方英尺)的市价,就高达520万至920万港元。“这不但造就了很多农民富豪,也说明香港房地产行业特有的高边际利润率。”严汝江认为。

      近20年来,收购农地一直是香港房地产业的惯例,有些农地早已被房地产公司买下,不过其并未到政府部门办理相关转地登记手续,只待开发条件成熟时,这些公司才会将农地申请转为工商业用地。那时,只需补少量地价,即可变成熟地。“这其中农地的涨幅可能会达到数倍,这也是多年来香港土地流转制度饱受诟病的一个原因。”冯国经告诉本报记者。

      因为农地转为工商业用地起初是为了刺激房地产商拿地建设,并且其审批手续异常繁琐,在博弈过程中,香港法律为农地转为工商业用地,居然设定了一个20%的所谓“合理利润空间”,“这是香港房地产巨头超额利润的来源。”冯国经分析认为,这种状况在因循惯例的香港恐难获得根本改变。

      不管怎么说,香港灵活的土地流转制度以及其间的百年演变,值得内地学习与镜鉴。

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