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黄小鹏:学习香港告别土地财政

      黄小鹏:学习香港告别土地财政。人们将中国地方政府的财政模式,概括为土地财政,以强调土地运作对维持经济增长甚至地方政府日常运转的重要性。正因为土地收入举足轻重,其发展趋势及可持续性备受人们关注。近
       黄小鹏:学习香港告别土地财政。人们将中国地方政府的财政模式,概括为土地财政,以强调土地运作对维持经济增长甚至地方政府日常运转的重要性。正因为土地收入举足轻重,其发展趋势及可持续性备受人们关注。近日媒体报道某些地方因卖地收入剧降,已到了需要向银行借款来发放公务员工资的窘境。2004年以来由中央政府推出的数轮房地产调控屡成空调,土地财政的掣肘就是重要原因。土地财政的负面影响已人所共知,土地财政难以持续也已成共识,但如何告别土地财政,人们还莫衷一是。

      要理出一些思路来,我们必须追根溯源土地财政的来历。说起土地财政,人们首先想到的是香港,甚至有人气愤地认为,内地学香港好东西没学来,倒把在香港也备受诟病的土地财政学来了。还有人从另一角度出发,认为香港土地制度虽然导致了高房价,但香港通过保障房制度缓解了高房价带来的社会矛盾,因此,既然内地引入了香港的土地财政,那么相应的也应该引进香港备受赞赏的保障房制度。言下之意,学习香港要“全面学习”,不可只学其一,不学其二。

      然而,如同内地学香港保障房制度最终变成邯郸农用地商住地工业地学步一样,将内地的土地财政与香港相提并论,也是只知其表不知其里的一种常识性错误。从表面上看,香港殖民地环境下的土地官有和内地的土地国有在基本土地制度上颇为相似,香港的土地批租制与内地的土地使用权出让从形式上看也大同农用地商住地工业地小异,但如果仅从这两点出发就认为香港与内地都实行相同的土地财政,那就大错特错了。

      首先,香港土地财政名不符实。一般人认为,香港政府通过卖地收入维持公共开支,从而得以维持低税环境,但这是一种彻头彻尾的错误。香港低税是事实,无关税、无商品税、低所得税使香港成为全球知名的低税经济体,但是香港做到这一点,并非人们想象的那样高度依赖卖地。虽然与土地完全私有的地方相比香港多出一块卖地收入,这是事实,但即便在港英时代,卖地收入加上差饷税(实质是房产税)和物业税(实质是房产营业税)三项最高的年份也只占到财政收入的30%-40%,其中纯卖地收入占比就更低,日常财政运转,并不像人们想象的那样依赖卖地收入。

      1997年回归后卖地收入占比更是下降。1997年-2010年香港卖地收入占综合财政收入比例平均仅有10%左右,其中占比最高的年份为17.4%,最低的年份只有2.6%。相比之下,内地的这一比例[土地出让金/(一般收入+土地出让金)]从1998年到2010年平均值达到了25%,最低的年份为8.5%,最高的年份为43%,近几年基本上都在30%-40%。如果要说土地财政,恐怕全世界也只有中国内地地方配得上这一称号。

      其次,香港卖地收入全部放入土地基金,一般不作为公共开支来源。土地基金独立于一般财政单独运作,只在2004年通过法定程序向公共财政账户中划拨过少量资金。这就是说,香港虽然有一定的卖地收入,但这些收入并不是政府可以自由运用的钱袋,事实上,香港政府一直秉承审慎理财理念,是世界上少见的积累了丰厚财政储备的经济体,而其财政盈余的大头就来自土地基金。这点与内地积极追求土地财政,并为当期各项大跃进式的支出提供资金来源的做法,存在本质的不同。

      第三,香港和内地“土地财政”的运作存在根本差异。在人们印象中,香港政府为了卖地收入最大化并为保障房建设提供资金,严格控制着土地供应,有意制造出高房价。其实,这种流传甚广的说法纯属主观臆测,没有半点依据。香港土地供应确实处于紧张状态,地价和房价也因此被抬到很高的位置,但土地供应紧张原因复杂,主要是特殊的历史原因和特定的法律环境造成的。

      香港所有土地名义上归政府所有,但前殖民政府曾承诺新界原居民权利会得到尊重,原法律和风俗也会保留,为兴建公共办事处、改善工程或者官方用途如道路、桥梁等所需要之土地,均需以合理价钱收购,加上环保势力的崛起,因此,政府要动用占香港90%面积的新界地区的土地,并不是一件很容易的事。因此,香港的城市发展一直高度集中在香港岛和九龙,新界地区一直未得到充分开发。

      当然,如果政府要积极开拓新界的土地供应,也并非无计可施,还是有一定的空间,不过这种开拓仍然会受到两股力量的制约。其一是有产阶层。香港市场化住房这一块价格很高,并且波动很大,一般来说,在房价相对较低时,催促政府增加土地供应的压力并不大,一旦房价飙升过快,社会上就会要求政府加大土地供应,但是供应加大,又可能导致房价下跌,令有产者产生巨大损失。比如,1997年香港回归前房价狂飙,董建华就推出“八万五居屋计划”,试图平抑无房者的不满,但房产市场崩盘后,大量有房者变成负资产,对这一计划十分抵制,最后该计划不了了之。另一大隐形阻力来自开发商。在1960-1970年代政府局部开发新界的时候,香港一些开发商趁机获得了大量地皮,这些地皮至今处于未开发状态,如果政府在新界拓展其它土地,必将导致这些地皮潜在价值下降。

      我们先不妨撇开香港政府控制土地供应是否属实,其前因后果又如何,而假定存在控制土地供应维持土地财政的事实,那么,这一运作模式可以概括为:限制供地—抬高地价—卖地收入最大化,在这个过程中,高房价只是土地供应不足的附带结果。

      与之相比,内地土地财政运作模式却迥然不同。从房价到地价这个循环中,房价是手段,地价是目的。没有任何迹象显示,地方政府像香港那样控制土地供应(先假定其存在)。恰恰相反,地方政府土地供应的积极性非常高,比如说,2011年是房地产调控最严格的一年,但就在去年地方卖地收入达到了3.15万亿,创下历史纪录,商品住宅土地成交10.5万公顷,与2010年的11.4万公顷不相上下。

      由于卖地收入基本上是可自由支配的“第二财政”资金,且政府实行任期制,所以基本上不存在对土地进行饥饿营销的动机。大量的强拆事件也告诉我们,政府收储土地的积极性异常高,卖地的动机也异常强烈。事实上,如果内地地方政府控制土地供应,房屋建筑量会少很多,对上下游产业的带动效果也会差很多,与土地、建筑、房地产销售相关的税费也会大幅缩减,因此,仅从追求GDP和税收的角度看,地方政府也不能采取控制土地供给的策略,既大量卖地又高价卖地才符合其根本利益。在这种情况下,抬高土地单价很关键,而在不控制土地供应的情况下如何抬高土地单价呢?最佳方法就是操纵房价。所以,我们才看到地方政府在制造需求烘托房价时,各种创新手段层出不穷。这一运作模式可以概括为:拉高房价—抬高地价—卖地收入最大化,在这个过程中,高房价不再是土地供给不足的附带结果了,相反,它是整个土地财政完整链条中的最核心的环节,离开了它,整个游戏就要终止。

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