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灵活运用“临时用地”政策 采矿征地突破

    2012年4月18日,中铝集团广西平果铝业采矿“临时用地”方式改革试点,通过了国土资源部副部长胡存智带队的验收组验收,这为中国土地管理制度改革打开了缺口。

      “国家征收农村集体土地,然后再有偿出让给企业”,这是在目前《土地管理法》规定范畴内矿山企业取得农村土地的法定方式。

      但是,政府廉价征收农民集体土地,造成大量失地农民;另一方面,矿山企业土地税费成本巨大,矿企叫苦不迭。

      2012年4月18日,中铝集团广西农用地商住地工业地平果铝业采矿“临时用地”方式改革试点,通过了国土资源部副部长胡存智带队的验收组验收,这为中国土地管理制度改革打开了缺口。

      中国政法大学国土资源法研究中心主任、国土部咨询中心专家李显东认为,该项改革,实质是通过对“临时用地”政策的灵活运用,以土地典押形式,代替征收出让的方式。

      逼出来的改革

      平果铝土矿,属于堆积型露天开采矿藏,矿石就混迹于坡地、台地、谷地、峰丛洼地的耕地泥土中。每开采2000吨铝土矿,要占用1亩耕地。

      中铝广西铝业分公司(下称“广西铝”)总经理武建强告诉《财经国家周刊》记者,“按现有规模,采矿占地每年将以3000亩速度递增;整个矿山采矿用地近10万亩,其中耕地占比超90%,约占平果全县总耕地面积1/5以上”。

      按法定的“征地/出让”模式,平果县将有超过9万亩耕地被征收,近10万农民获得一次补偿后失地;而广西铝则获得50年的工业用地使用权,但其真正有效利用时间不过两三年。这些土地远离城市,交通不便,很难进行工业开发,只能“按法律复垦,还不准撂荒”。

      “这对农民、地方政府和企业,都难以接受”。广西铝矿山部主任向瑞群介绍,仅为获取采矿用地,企业平均每年花费1.9亿元;加上复垦、维护,“土地费用占到矿石开采成本的40%以上”。

      这些土地,成为企业的鸡肋:到2005年试点开始前,广西铝已“积攒”了3000多亩土地,“曾试图种树、种菜、种粮、养猪,进行复垦后的利用;但是山间土地过于分散,最大一块耕地面积也不足2亩”,企业难以规模化经营。

      而把这些花巨资“买来”的工业用地无偿划拨给地方,再次审批后变为农业用地,无偿归还给当地农民种植,“企业从心理到国有资产管理都难以接受”。

      按现有征地补偿办法,平果当地农民只能获得相当于征收前三年平均土地收益10-19倍的补偿;按2005年价格,每亩土地补偿金平均不到1.9万元。

      “矿地”矛盾因此尖锐。平果村民抗拒铝矿征地的事件时有发生,破坏矿区道路、阻挠设备进场等司空见惯。

      平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者,“采矿征地模式僵化,造成农民利益直接受损;诸多的社会民生问题,给地方政府带来巨大压力”。

      “临时用地”突破

      2002年2月,平果县政府和广西铝双方联合调研后,提出了改革方案——铝土采矿用地“由原来的征收方式变为采矿临时用地”;2004年4月,双方联合上报国土资源部审批。2005年7月1日,国土资源部批复了该全国首个“采矿临时用地”试点。

      李显东告诉《财经国家周刊》记者,这个改革方案,参考了《土地管理法》第57条、《土地管理法实施条例》中关于临时用地的有关条款;还参考了《广西壮族自治区实施<;;中华人民共和国土地管理法>;;办法》中的第48条,即“企业采矿、取土占用土地不超过3年的,经自治区人民政府批准,可参照临时使用土地的规定办理用地手续”。在此方案中,明确采矿临时用地续办手续最多2次,即4年;依然须履行审批、监督、复垦、验收等程序。

      临时租用农民集体土地,因不改变用地性质,且仅限于采矿用地,故企业不用再缴纳相应的土地出让税费;

      而农民的利益,则基本没有受损。临时用地补偿费用,采取接近征地出让方式的补偿标准执行。以2005年玉米旱地为例,补偿金额达到前三年平均土地收益的17倍,约计1.9万元/亩。

      “与以租代征违法用地不同,广西铝的‘临时用地’改革是在政策允许范畴内,依据现有法律框架,有相关完整配套政策作为保证的改革”,李显东认为。截至今年3月底,广西铝已累计完成五个批次、约8403.5亩的采矿临时用地报批手续,已实际获得土地7005亩,累计实施完成工程复垦约3330亩,实施还地1802.114亩,其中耕地1318.24亩。

      博弈

      此次改革,突破了《土地管理法》的桎梏。但如何确定补偿标准、保障农民利益不受损害,成为改革成败关键。

      2004年12月,国土资源部关于《平果铝土矿采矿用地方式改革试点项目》专题工作会议指出,“临时用地补偿费用,依旧按征地出让方式的补偿标准,执行缺少法律依据,补偿费用过高,不能体现改革、创新、损失对等的原则”。

      在临时用地补偿方案出台伊始,曾以2004年玉米旱地为例,补偿金额被确定为前三年平均土地收益的11倍,约计1.24万元/亩,但这遭到当地农民大范围抵制,改革被迫停止。

      2006年6月,临时用地补偿标准被提高到“平均土地收益的14倍”,约计1.57万元/亩;还地耕地不足部分的差额补偿费,作为生物复垦保证金,还地时按实际支付。

      但是,农民依然反对;改革再次陷入扯皮、停滞。

      彼时已是2006年6月,广西铝第三期铝土矿工程建设马上就要动工,现实形势,已容不得更多拖延。

      武建强最后做出选择,“改革的最根本原则,是不能损害当地农民利益”。

      根据平果铝矿历年采空区平均复地率70%的实际情况,在办理用地手续同时,矿企提前支付了30%的还地耕地不足部分差额补偿费;如实际还地不足部分超过30%,还地时则另给予补足。

      经过三次修改,临时用地补偿金额最终被确定为“以2005年玉米旱地为例,前三年平均土地收益的17倍”,约合1.9万元/亩。

      这笔钱,将如期全额支付到平果县国土资源局征地补偿费专用帐户,再由县国土资源局全额支付到农民手中。

      至此,临时用地补偿标准,与50年的征地补偿平均标准几乎一致。

      2006年8月12日,第一份采矿临时用地补偿协议,在平果县马头镇那良村村民小组签订;3天后,该采场剥离、采准施工完成,投入采矿生产。

      群众监督复垦?

      向瑞群告诉《财经国家周刊》记者,历史上,复垦土地属于企业所有,只要复垦质量符合国家要求即可,“企业既没有复垦动力,也缺少复垦监督”。

      但实施复垦还地改革后,无形中等于引入了复垦质量的第三方监督。“无数双村民的眼睛都在盯着你,因为他们知道,这片土地的主人4年后还是他们”。

      农民要求不仅是简单的复垦,而是要在复垦的同时完成农田改造。仅马头镇那良村和感桑屯的约680亩采矿用地复垦,石牙爆破量就达到了5391立方米,基层平整垫土约22.7万立方米,耕种层剥离土铺垫量达7.1万立方米,修筑防排水沟5862米,机耕路1158米,共计投入大型工程设备600多个台班。

      “采用新用地模式后,仅工程复垦,每亩就新增投资4000多元,复垦进度和质量大幅提高”,向瑞群说。

      马头镇龙来村的一位村民对《财经国家周刊》记者表示:“还回来的地比原先的好。不但平整,还有排水渠和机耕路,石崖子也被炸掉,原先的两块地变成了一块整地,更方便耕种;地力也不错,现在甘蔗亩产有4000多公斤,与当地同地类农作物产量相当。

      矿企有设备、有技术,组织能力又强,“若能有机制的投入到农田整治,完成农民和地方政府难以胜任的工作,大幅提高耕地质量,扩大机耕地和水浇田面积”,平果县县长韦正业告诉《财经国家周刊》记者,“使得农民安居乐业,这是企业支付给地方政府再多的税费也换不来的”。

      2008年第一批复垦还地以来,平果当地农民们看到了临时用地的实惠,纷纷要求实行“临时用地 ”,阻碍矿山经营的情况大幅减少。

      《财经国家周刊》记者在广西国土资源部门了解到,当地正在向国土资源部申请北海农用地商住地工业地高岭科技有限公司和华银铝矿山,也列入采矿用地方式改革扩大试点范围。

      “此次改革,涉及对现有法律和制度的突破”,李显东告诉《财经国家周刊》记者,“广西平果改革,对土地管理法规和政策的突破和修改提供了借鉴”。

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